PPP项目绩效管理操作指引解读及应对建议

针对PPP项目实施机构及行业主管部门缺乏抓手，面临付费项目尚不知如何启动绩效评价工作的局面，财政部日前发布了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》。《操作指引》是PPP行业积极落实“全面绩效管理”的重要文件，既能引导实践又可操作执行，保障了合作各方的合法权益，促进双方有效履约。

(一)《操作指引》明确的主要内容。

一是明确了PPP项目绩效考核的适用范围。《操作指引》适用于所有PPP项目，包括政府付费、可行性缺口补贴和使用者付费项目。过去对使用者付费项目是否需要进行绩效考核一直没有定论，且《操作指引》明确了绩效考核贯穿PPP项目全周期，包括建设期结束需要进行一次绩效考核，之前对建设期是否需要绩效考核没有相关规定。

二是明确了绩效目标、绩效指标和考核操作办法。对于很多早期实施的PPP项目，绩效考核处于“有要求、没方法”的状态，早期PPP项目文件多数是绩效目标设置缺失或是目标设置不明确，PPP项目合同中对项目绩效考核要求相对模糊，我集团早期中标的项目亦佐证了这一点。《操作指引》解决了“如何考核、考核什么”的问题，以此为依据通过清晰明确的绩效考核操作办法，建立完全与项目产出绩效挂钩的付费机制。

三是明确了各部门的相关职责。确立了项目实施机构是绩效管理工作的直接负责人(负责编制PPP项目绩效目标和绩效指标)，这有别于之前的《政府与社会资本合作项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》中将各级政府、财政部门、行业主管部门和行业主管机构统统纳入绩效管理工作的责任单位，使得PPP绩效考核“多人管”的混乱局面得以改变。明确 ……此处隐藏1434个字…… 明确的、可量化的、合理可行的。

二是要根据不同的项目类型区分不同指标，不能将总体目标简单拆分成年度目标。以西南某市地下综合管廊PPP项目为例，地下综合管廊为百年工程，时间远远长于项目本身的合作年限，大多数管廊建于新区，只有随着周边区域的逐渐发展以及与管线单位的不断磨合，管线入廊的种类和数量才会逐步增加，项目总体绩效目标才会逐步实现。此类项目需充分考虑的前瞻性和可实现性，在年度目标设置的时候不能将总体目标进行简单拆解，否则不利于项目年度绩效目标的实现。

三是重视《操作指引》的溯及力。《操作指引》明确了前期项目绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照该指引进行补充完善，这体现了绩效考核的“溯及力”。社会资本方不可“浑水摸鱼”，以为项目实施在前，就不予以重视。对于绩效指标体系缺失、无细化三级指标的项目，实施单位通过签订补充协议对绩效考核相关内容予以明确约定，便于绩效管理工作的进行。以我公司参与的华东某市智慧城市PPP项目为例，该项目在合同中没有规定绩效评价体系及评价办法，仅约定“项目公司对项目的运营维护应符合国家相关规范和标准”。在绩效评价工作启动前，需要与实施机构确定绩效指标。考虑到智慧城市行业变化较快，以及该项目各子系统由不同政府部门使用的特点，分别编制各子系统的绩效指标体系，除依据行业标准和规范外，还可借鉴其他城市的成熟项目和历史数据，提出一、二、三级指标和年度绩效目标。四是各实施单位要重视绩效考核的影响。《操作指引》出台后，在进行项目融资时，金融机构会针对不同的绩效考核结果对付费的影响进行财务敏感性分析，得出他们对项目收入和偿债现金流的分析，因此会影响到项目的融资。